Elections allemandes : le jour d’après

Après une incertitude persistante quant aux partis qui atteindraient le seuil électoral, les élections allemandes du 23 février ont finalement abouti à un résultat sans ambiguïté. La nouvelle coalition sera très probablement composée de la CDU/CSU chrétienne-démocrate et du SPD social-démocrate, avec à sa tête le leader de la CDU, M. Merz, en tant que nouveau chancelier. Les négociations sur l’accord de coalition seront difficiles et pourraient prendre un certain temps. Les partis doivent notamment trouver un compromis sur la politique migratoire et une solution à l’impasse budgétaire du gouvernement fédéral, qui a fait échouer le gouvernement précédent. Sur ce dernier point, la solution la plus probable semble être la déclaration d’une urgence budgétaire, qui suspendrait temporairement le frein constitutionnel à l’endettement. Après tout, d’autres solutions nécessiteraient un amendement constitutionnel pour lequel les partis centristes classiques ne disposent pas d’une majorité des deux tiers. Dans l’ensemble, les résultats des élections allemandes permettent la formation rapide d’une coalition de centre qui évite un blocage politique par l’AfD. Le futur chancelier Merz a déclaré que la coopération européenne dans un environnement géopolitique en évolution rapide serait sa principale priorité.

Élections anticipées

Hier, 23 février, l’Allemagne a élu un nouveau Bundestag. Ces élections anticipées sont devenues nécessaires après que les libéraux ont quitté la coalition “feux tricolores” avec le SPD et les Verts en novembre 2024, faisant perdre à la coalition sa majorité parlementaire. Suite à la perte (prévue) d’un vote de confiance au parlement en janvier 2025, des élections anticipées ont été programmées, alors qu’elles n’étaient initialement prévues que pour le mois de septembre de cette année.

Même avant la chute du gouvernement, l’impasse interne de la coalition se prolongeait depuis un certain temps. Cela a conduit à un niveau historiquement élevé d’incertitude sur la politique (économique) (Figure 1) :

La principale cause de la fin prématurée de la coalition “feux de signalisation” était un désaccord fondamental sur la politique fiscale. L’une des premières et plus importantes tâches de la nouvelle coalition gouvernementale, quelle que soit sa composition, consistera à régler ce problème.

Un certain nombre d’événements ont mis à rude épreuve la discussion budgétaire au sein de la coalition “feux tricolores”. Peu après l’entrée en fonction de la coalition, fin 2021, la Russie a envahi l’Ukraine, ce qui a entraîné une grave crise des prix de l’énergie. Le soutien militaire à l’Ukraine et les mesures visant à résoudre la crise énergétique (y compris le remplacement des approvisionnements en gaz russe) ont représenté une charge budgétaire supplémentaire importante.

En outre, en 2023, la Cour constitutionnelle a annulé la réutilisation abusive de l’aide non dépensée en cas de pandémie à des fins climatiques. Les plans budgétaires du gouvernement s’en sont trouvés encore plus perturbés. Dans le même temps, le parti libéral FDP a refusé de résoudre ce “problème” en déclarant une urgence budgétaire, ce qui aurait permis au budget fédéral de ne pas devoir respecter le frein constitutionnel à l’endettement (un déficit maximum de 0,35 % du PIB pour le gouvernement fédéral) cette année-là. Le SPD et les Verts ayant refusé de financer les coûts budgétaires supplémentaires résultant de l’arrêt de la Cour constitutionnelle par des économies dans le budget actuel, le chancelier Scholz (SPD) a limogé le ministre des Finances libéral. Cela a conduit à la fin de la coalition “feux tricolores” et, par conséquent, à des élections anticipées. Quoi qu’il en soit, ce dilemme budgétaire ne disparaîtra pas et le prochain gouvernement devra y trouver une solution.

Le décompte des voix reste serré

Les premiers résultats officiels des élections ont été conformes aux attentes. En fin de compte, ils sont restés serrés car il était loin d’être évident que le parti libéral FDP et le nouveau parti Bündnis Sarah Wagenknecht (BSW) atteindraient le seuil électoral de 5 %. En effet, ce seuil a un impact majeur sur la répartition des sièges et donc sur la formation éventuelle d’une coalition. Finalement, les deux partis n’ont pas atteint ce seuil.

Comme prévu, le parti chrétien-démocrate CDU/CSU est devenu le plus important (28,5 % des voix), suivi par l’AfD (20,8 %), le parti social-démocrate SPD (16,4 %), les Verts (11,6 %) et Die Linke (8,8 %). Tous les autres partis sont restés en dessous du seuil électoral de 5 %, comme indiqué ci-dessus. Sur la base de la répartition des sièges, la seule coalition gouvernementale plausible est composée de la CDU/CSU et du SPD, avec le président de la CDU, M. Merz, en tant que chancelier. Après tout, tous les partis ont exclu une coalition avec l’AfD et la CDU/CSU est mathématiquement “incontournable”. Les partis classiques du centre (CDU/CSU, SPD et Verts) ne disposent pas d’une majorité des deux tiers dans le nouveau parlement, ce qui rend très difficile, voire impossible, tout amendement constitutionnel visant à résoudre le dilemme budgétaire.

Politique intérieure probablement plus stable

Tout d’abord, une telle coalition entre la CDU/CSU et le SPD signifierait un retour à la stabilité d’une coalition bipartite (bien qu’à proprement parler, cette coalition soit également composée de trois partis puisque la CSU est un parti indépendant). C’était la norme au cours des dernières décennies. La coalition des “feux tricolores” a constitué une exception à cette règle. Elle a contribué à l’instabilité politique, car la position constitutionnelle traditionnellement forte du chancelier est passée de “chef de gouvernement” à “médiateur” entre trois partis ayant largement le même poids électoral après les élections de 2021.

Dans une perspective un peu plus longue, une coalition CDU/CSU-SPD serait une continuation de l’avant-dernier gouvernement en termes de composition, mais évidemment avec un nouveau personnel politique. Dans un tel scénario, la coalition “feux tricolores” n’aurait été qu’un intermède. Toutefois, le rétablissement de l’ancienne coalition ne serait pas simplement une continuation de la politique de Mme Merkel. En effet, le passage de Merkel à Merz n’est pas un simple changement de personne. Il est probable que l’accent soit mis différemment, notamment sur la politique migratoire. Sur cette question en particulier, les négociations avec le SPD risquent d’être relativement difficiles.

Une coopération européenne plus étroite

Une coalition entre la CDU/CSU et le SPD pourrait conduire à une coopération européenne plus étroite. Concrètement, cette coopération devrait s’appuyer principalement sur ce que l’on appelle le “Triangle de Weimar” (Allemagne, France et Pologne). Ceci est important dans le contexte d’incertitudes géopolitiques qui se sont rapidement accrues ces derniers temps. En ce qui concerne l’Ukraine, s’il existe un large consensus parmi les futurs partenaires de la coalition pour apporter leur soutien, le SPD s’est jusqu’à présent montré un peu plus craintif à l’égard d’une escalade dans ce domaine. La politique d’un chancelier Merz sur cette question serait probablement moins réticente, mais il devra trouver un compromis au sein de la coalition avec le SPD sur ce point. En tout état de cause, M. Merz a déjà annoncé que la coopération européenne en matière de défense était pour lui une priorité absolue.

Une politique budgétaire plus souple grâce à une solution rapide (temporaire)

Le principal dilemme concernant la politique économique et budgétaire est le même que celui qui a fini par faire tomber la coalition “feux tricolores”. Il s’agit de la pression accrue sur le budget fédéral (pour les dépenses de défense, la transition verte, les investissements dans les infrastructures, la sécurité sociale…) et de la question de savoir comment la financer. En principe, cela pourrait se faire soit en suspendant temporairement le frein à l’endettement constitutionnel en déclarant un “état d’urgence” budgétaire, soit en affaiblissant le frein à l’endettement constitutionnel, soit en créant de (nouveaux) instruments d’endettement dans la constitution qui ne sont pas soumis au frein à l’endettement.

L’une des principales conséquences des résultats des élections est que la nouvelle coalition ne dispose pas d’une majorité des deux tiers, même avec le soutien des Verts. Par conséquent, modifier la constitution, que ce soit pour affaiblir le frein à l’endettement ou pour inscrire de nouveaux instruments de financement dans la constitution, n’est plus une option réaliste. En effet, le parti “Die Linke” a déjà indiqué que l’augmentation des dépenses de défense n’était pas négociable. La position sceptique, mais non dédaigneuse, de la CDU/CSU à ce sujet n’a donc plus lieu d’être.

Une partie de la solution pourrait consister à donner un rôle plus important au financement au niveau européen (l’UE et éventuellement le Royaume-Uni), principalement pour la défense. Toutefois, jusqu’à nouvel ordre, la CDU/CSU reste réticente à l’idée d’étendre le financement par le biais d’obligations communes de l’UE.

La seule solution réaliste pour résoudre le dilemme budgétaire à court terme semble donc être que le nouveau gouvernement déclare simplement un “état d’urgence” budgétaire, suspendant ainsi temporairement le frein à l’endettement. Compte tenu des développements géopolitiques actuels, cette solution serait plausible. En outre, le principal avantage de cette ligne de conduite résiderait dans le fait que la coalition peut prendre cette décision sans le soutien de l’opposition. En principe, cette procédure pourrait également être utilisée au cours des prochaines années. La constitutionnalité d’une urgence budgétaire quasi-permanente, si elle n’est pas certaine, n’est pas non plus impossible compte tenu de l’ampleur des développements géopolitiques actuels. En effet, la Cour constitutionnelle est traditionnellement réticente lorsqu’il s’agit d’évaluations purement politiques, qui peuvent inclure la nécessité d’augmenter les dépenses de défense. Cette procédure budgétaire pourrait permettre de gagner du temps pour l’exercice en cours et les suivants. En tout état de cause, une solution structurelle devra être trouvée d’ici 2028, date à laquelle le véhicule budgétaire constitutionnel existant (d’un montant de 100 milliards d’euros) pour une partie des dépenses de défense sera épuisé. Ainsi, sur la base de la législation actuelle, toutes les dépenses de défense devront être financées par le budget actuel à partir de 2028.

Un optimisme prudent

Pour l’instant, nous tirons quatre conclusions principales des résultats des élections. Premièrement, il est probable qu’une coalition bipartite émerge à nouveau (si l’on considère la CDU/CSU comme une famille politique). Cela permettra probablement un fonctionnement plus stable, avec un rôle plus dominant pour le chancelier. Toutefois, il sera difficile de trouver le compromis nécessaire entre la CDU/CSU d’une part et le SPD d’autre part. Par conséquent, la nouvelle coalition pourrait ne pas être en mesure d’entrer en fonction avant Pâques. Le compromis porte principalement sur la politique intérieure (le débat sur l’immigration) et sur la manière structurelle de financer les investissements publics nécessaires (défense, infrastructure et climat) dans les années à venir par le biais d’une politique fiscale plus souple. Cela se fera peut-être pour l’année fiscale en cours en déclarant une urgence financière. Ce budget plus expansif s’inscrit dans notre scénario économique d’une reprise cyclique progressive et modérée en Allemagne à partir du second semestre 2025.

Deuxièmement, nous constatons que les résultats des élections allemandes permettent la formation relativement rapide d’une nouvelle coalition de centre avec une majorité parlementaire. De cette manière, un blocage par l’AfD est évité.

D’autre part, troisièmement, les partis classiques du centre (CDU/CSU, SPD, Verts) ne disposent plus d’une majorité des deux tiers au parlement (le parti libéral FDP n’a pas atteint le seuil électoral). Cela signifie qu’une solution structurelle et permanente à la question du frein à l’endettement est irréalisable jusqu’à nouvel ordre. La vulnérabilité juridique de la déclaration d’une “urgence fiscale” sera le talon d’Achille budgétaire de la nouvelle coalition.

Enfin, la nouvelle coalition, avec un nouveau personnel politique, devrait être une bonne nouvelle pour la coopération européenne, à l’intérieur et à l’extérieur de l’UE (plus précisément avec le Royaume-Uni). Le prochain chancelier Merz a déjà indiqué que cette coopération était pour lui une priorité absolue, compte tenu de l’évolution rapide de l’environnement géopolitique.

Dieter Guffens

Senior Economist, KBC Group