Fonds européen de relance : un tremplin vers une union plus stable ?

Le sommet européen de juillet 2020 a été historique en ce sens qu’il a pris des décisions qui augmentent fondamentalement la puissance financière de l’Union européenne (UE). Le sommet a convenu d’augmenter le prochain budget européen pluriannuel de 750 milliards d’euros sous le nom ronflant de “Next Generation EU”. L’UE est autorisée à emprunter cet argent sur les marchés des capitaux et à le transférer aux États membres par le biais de prêts et de transferts, sous certaines conditions et selon certains critères. Elle sera autorisée à percevoir ses propres taxes européennes pour rembourser l’argent emprunté. De cette manière, la Commission européenne disposera d’instruments pour aider à stabiliser et à relancer l’économie après le choc du coronavirus. Les fonds supplémentaires sont temporaires et de « Next Generation EU » ne crée pas de stabilisateurs automatiques dans le budget, qui amortiraient automatiquement les chocs économiques. Ainsi, aucune étape finale n’a été franchie vers un renforcement structurel de l’Union avec la fonction de stabilisation macroéconomique jugée nécessaire. La décision est toujours en discussion au Parlement européen, qui doit l’approuver. Si cela réussit, peut-être qu’un tremplin aura été posé, à partir duquel de nouvelles mesures pourront être prises ultérieurement. Alors les paroles prophétiques de Monnet selon lesquelles l’intégration européenne progresse à travers les crises se réaliseraient à nouveau.

Le progrès à travers les crises

“L’Europe se ferait dans les crises et elle sera la somme des solutions apportées à ces crises.” Les paroles prophétiques du fonctionnaire français Jean Monnet (1888-1979), universellement reconnu comme l’un des pères fondateurs de l’intégration européenne, se sont concrétisées au fil du temps. Lors de la grande crise de l’euro (2011), la création de l’union bancaire a constitué une étape décisive dans le renforcement de l’union monétaire européenne. L’union monétaire était elle-même un sous-produit de l’unification allemande après la chute du mur de Berlin (1989). À cette époque, l’introduction de l’euro était une fuite en avant pour empêcher le Deutschemark, après l’unification allemande, de dominer l’économie européenne encore plus qu’avant.

Mais la zone euro a été très instable dès le départ. En effet, il s’agit d’une union monétaire avec une politique monétaire entièrement centralisée, alors que la grande majorité des tâches budgétaires sont encore effectuées par les États membres souverains. Ce sont eux qui déterminent les dépenses et les recettes. C’est un problème. Après tout, l’une des fonctions budgétaires spécifiques, à savoir la fonction de stabilisation qui absorbe les chocs économiques, est remplie le plus efficacement dans une union monétaire au moyen d’un budget central. Cela signifie qu’il doit être possible d’accumuler des déficits temporaires. Toutefois, le budget de l’UE ne peut pas être dans le rouge. Ce déficit n’a pas vraiment été comblé pendant la crise de l’euro. Le principal remède a été un resserrement insuffisant du cadre des budgets nationaux.

Le rapport dit des cinq présidents sur l’achèvement de l’Union économique et monétaire (2015) a mis à l’ordre du jour la création d’une fonction de stabilisation budgétaire pour la zone euro d’ici 2025 au plus tard. Cependant, peu de gens croyaient en cette échéance. Ces dernières années, le président français Macron, en particulier, a été un fervent défenseur d’une plus grande solidarité budgétaire européenne. Cependant, son plaidoyer est souvent tombé dans l’oreille d’un sourd et s’est heurté à la résistance principalement allemande.

Dans sa première proposition (mai 2018) de nouveau budget pluriannuel (2021-2027) pour l’UE, la Commission européenne (CE) a pris une mesure prudente, notamment en proposant une “fonction européenne de stabilisation des investissements”. Un regroupement des fonds permettrait de dégager 30 milliards d’euros dans la marge budgétaire existante, ce qui, par le biais de prêts aux États membres, permettrait de maintenir les investissements en cas de crise. Malgré un timide soutien franco-allemand (Déclaration Meseberg, juin 2018), cette proposition n’a jamais été adoptée.

En l’année de Brexit, il était à craindre que le processus irréversible de l’intégration européenne de l’après-guerre soit inversé. La crise du coronavirus nous a cependant appris que cette crainte était injustifiée. Les paroles prophétiques de Monnet se sont à nouveau réalisées. Le président français a convaincu la chancelière allemande Merkel de renforcer le nouveau budget pluriannuel de l’UE (environ 1100 milliards d’euros) par un fonds européen temporaire de 500 milliards d’euros. L’argent emprunté par l’UE contribuerait à la reprise économique dans les régions et les secteurs les plus touchés par la pandémie et soutiendrait la transition vers une économie verte et numérique. Sous le nom de “Next Generation EU”, la CE a ajouté 250 milliards d’euros supplémentaires dans une proposition de budget modifiée.

Pas historique

Lors de leur sommet marathon du 17 au 21 juillet 2020, les chefs d’État et de gouvernement européens ont approuvé les grandes lignes de la proposition de la CE. Certes, ils ont réduit le montant du budget pluriannuel ordinaire (de 2,3 %, à 1074,3 milliards d’euros). Mais ils ont accepté que l’UE emprunte temporairement 750 milliards d’euros et les transfère aux États membres sous forme de transferts (390 milliards d’euros) et de prêts (360 milliards d’euros). Afin de rembourser l’argent prêté, l’UE pourra percevoir ses propres impôts.

Cet accord est historique. La proposition initiale de la CE pour le budget pluriannuel 2021-2027 de 2018 (1334,6 milliards d’euros) était conforme au revenu national brut de l’UE par rapport au précédent budget pluriannuel 2014-2020. Mais en fin de compte, le nouveau budget sera plus de 60 % plus important. Une grande partie des fonds supplémentaires sera dépensée en 2021-2023. En remboursant les prêts (beaucoup) plus tard, le budget de l’UE peut donner une impulsion majeure à la reprise économique, en particulier dans les pays les plus pauvres et les pays touchés par le coronavirus.

Il peut sembler étrange de considérer la possibilité d’une création de dette et d’une imposition supplémentaires comme une évolution positive. Néanmoins, la décision a été généralement bien accueillie car elle peut ouvrir la voie à la fonction de stabilisation budgétaire nécessaire mais manquante au niveau européen, qui nécessite des déficits budgétaires temporaires.

Le principe selon lequel le budget de l’UE ne doit pas être déficitaire a déjà été contourné lors de crises précédentes, comme lors de la crise de l’euro avec la création du mécanisme européen de stabilité financière (MESF), transformé par la suite en MES. Au début de la crise du coronavirus, l’UE était déjà autorisée à emprunter et à prêter 100 milliards d’euros aux États membres pour financer des mesures de sauvegarde de l’emploi, telles que le chômage temporaire. Mais dans chaque cas, c’était le financement de l’aide aux États membres qui devait être remboursé. Le nouveau fonds permettra de verser une partie des fonds aux États membres sous forme de transferts dans le cadre de programmes de réforme visant à renforcer leurs économies et à les rendre plus écologiques et plus numériques. S’il est dépensé judicieusement, l’argent permettra de renforcer les économies et la convergence dans l’Union.

Toutefois, “Next Generation EU” ne crée pas la fonction de stabilisation budgétaire réelle, qui rendrait l’union monétaire structurellement plus stable d’un point de vue institutionnel. En effet, elle ne crée pas de stabilisateurs budgétaires automatiques qui permettraient d’amortir un choc économique par le biais de dépenses publiques (par exemple, en matière de chômage) ou d’une réduction des recettes fiscales. En outre, le fonds est limité dans le temps. Le recul est donc inclus dans la décision dès le départ. Cependant, avec le concept d’emprunts européens remboursés par des taxes européennes, un pas a été franchi vers une union budgétaire. L’avenir montrera si un tremplin a également été posé, à partir duquel d’autres étapes vers une union (monétaire) plus stable seront ultérieurement franchies.

Lieven Noppe