La taxe carbone de l’UE peut-elle stimuler la réduction des émissions de la Chine ?

En tant que premier émetteur mondial de gaz à effet de serre (GES), le rôle de la Chine dans l’atténuation du changement climatique sera crucial. Bien que la Chine se soit fixé pour objectif d’atteindre la neutralité carbone d’ici 2060 et qu’elle ait lancé cette année son propre système national d’échange de quotas d’émission (ETS), certains doutent que l’ETS chinois parvienne à réduire les émissions à court terme. Dans le même temps, l’Union européenne fait avancer ses propres initiatives en matière de climat par le biais du “Green Deal” européen. Dernièrement, elle a notamment proposé un mécanisme d’ajustement aux frontières pour le carbone (CBAM), qui vise à empêcher les fuites de carbone résultant d’une tarification du carbone plus élevée dans l’UE que chez ses partenaires commerciaux. L’UE étant actuellement le deuxième marché d’exportation de la Chine après les États-Unis, la menace imminente d’une taxe carbone aux frontières de l’UE pourrait inciter les autorités chinoises à rendre l’ETS chinois plus efficace pour réduire les émissions.

Un problème mondial exige une action mondiale

La crise climatique est un problème mondial qui nécessite une action coordonnée de toutes les grandes économies du monde. Cependant, malgré la signature de l’Accord de Paris en 2015, toutes les économies n’avancent pas au même rythme pour atteindre leurs objectifs climatiques. L’UE est depuis longtemps un leader mondial en matière de durabilité, d’abord avec l’introduction du système d’échange de quotas d’émission de l’UE en 2005 et, plus récemment, avec la proposition de refonte de son programme et de ses objectifs climatiques dans le cadre du Green Deal (qui vise désormais une réduction de 55 % des émissions d’ici à 2030 par rapport aux niveaux de 1990 et la neutralité carbone d’ici à 2050). Mais les pays non membres de l’UE ont également commencé à intensifier leurs programmes climatiques ces dernières années, notamment la Chine (figure 1).

En apparence, le nouvel engagement de la Chine en faveur de la durabilité et le lancement d’un système d’échange de quotas d’émission cette année sont une excellente nouvelle. En 2019, la Chine représentait 30 % des émissions mondiales. Et alors que l’UE et les États-Unis ont connu une légère baisse des émissions annuelles de CO2 au cours de la dernière décennie, les émissions de la Chine n’ont fait que continuer à augmenter. Cependant, il y a des raisons de douter de l’agressivité avec laquelle la Chine poursuivra ses objectifs climatiques déclarés. Tout d’abord, l’ambition de la Chine en matière de réduction des émissions est beaucoup plus modérée à court terme que celle de l’UE. En fait, la Chine ne prévoit pas de pic dans ses émissions de GES avant 2030, et ce n’est qu’après que son objectif est de réduire les émissions pour atteindre la neutralité carbone d’ici 2060.

Défauts de conception

Deuxièmement, la conception initiale de l’ETS chinois lui-même n’entraînera pas nécessairement une réduction des émissions. Pour l’instant, l’ETS ne couvre que le secteur de l’électricité, alors qu’il était prévu qu’il couvre d’autres secteurs tels que la pétrochimie, l’acier et l’aviation. Ce n’est pas un problème majeur en soi, puisque 60 % de la production d’électricité chinoise provient encore du charbon et que l’ETS devrait donc couvrir environ 40 % des émissions chinoises (ce qui correspond à la couverture de l’ETS de l’UE). Toutefois, l’ETS chinois n’est qu’un système de quasi-cap-and-trade, sans plafonnement réel des émissions. Au lieu de cela, les autorités ciblent l’intensité des émissions de la production, avec des points de référence fixés pour différents producteurs, et des allocations gratuites accordées sur la base de ces points de référence. En théorie, les producteurs peuvent donc atteindre ou dépasser leurs objectifs d’intensité d’émission, mais continuer à émettre davantage si la production globale augmente. Il n’est donc pas nécessairement surprenant que, depuis le lancement du système d’échange en juillet, les volumes aient été relativement faibles et que le prix de la tonne d’équivalent CO2 ait été constamment inférieur à 7,00 euros. À titre d’exemple, le prix d’allocation de l’ETS s’est établi en moyenne à 56,00 euros au cours des trois derniers mois.

Mais la conception peut changer

Il ne faut pas pour autant désespérer que l’ETS chinois soit totalement inefficace. En fait, de nombreux parallèles peuvent être établis entre les premières étapes de l’ETS et l’ETS chinois tel qu’il est conçu actuellement. Par exemple, à ses débuts, l’ETS a attribué gratuitement tous les permis d’émission, et les allocations ont dépassé la demande, ce qui a entraîné un excédent. Mais au fil du temps, la conception de l’ETS a été affinée et les allocations ont été réduites à un rythme croissant. Et dans le cadre de la proposition Fit for 55 de l’UE, l’ETS deviendrait encore plus agressif en termes de rythme de réduction des allocations, de suppression progressive des allocations gratuites et d’inclusion de secteurs supplémentaires dans l’ETS (ou de ramifications de l’ETS) (pour plus de détails, voir l’encadré 2 – Fit for 55 : une proposition climatique concrète dans les Perspectives économiques KBC de septembre 2021).

Dans le cadre du programme Green Deal et conformément à la proposition d’un ETS plus strict, la Commission européenne propose également un mécanisme d’ajustement aux frontières pour le carbone (CBAM). L’objectif du CBAM est d’éviter les fuites de carbone dues à une tarification plus élevée du carbone, ce qui nuirait à la compétitivité de l’UE et pourrait annuler les réductions d’émissions réalisées au sein de l’UE. Le CBAM soumettrait l’importation de certains produits (ciment, fer et acier, aluminium, engrais et électricité) à une tarification du carbone équivalente à celle qui aurait été appliquée si ces produits avaient été fabriqués dans l’UE dans le cadre de l’ETS. Il serait introduit en 2023 et entièrement mis en œuvre d’ici 2026.

Non seulement le paquet Fit for 55 et le CBAM indiquent que le système de tarification du carbone de l’UE devient un outil politique de plus en plus important et contraignant, mais ils marquent également une nouvelle progression du statut de l’UE en tant que leader de la tarification du carbone. Avec le CBAM à l’horizon, les partenaires commerciaux de l’UE, en particulier pour les produits couverts par le mécanisme, devront être plus conscients de la teneur en émissions de leurs marchandises (lorsque les émissions réelles ne sont pas déclarées, les importateurs devront payer sur la base de valeurs par défaut). Le fait que le prix payé puisse être réduit si la teneur en carbone du produit a déjà été partiellement payée en dehors de l’UE pourrait constituer une incitation supplémentaire (outre les objectifs et les engagements d’un pays en matière de durabilité) pour que d’autres juridictions adoptent ou renforcent leurs propres systèmes de tarification du carbone.

La Chine pourrait entrer dans cette catégorie, car l’UE est le deuxième marché d’exportation de la Chine. Et bien que les produits couverts ne représentent qu’environ 4 % des exportations de la Chine vers l’UE (figure 2), il n’est pas difficile d’envisager que l’UE finisse par étendre la couverture du CBAM à d’autres secteurs ou en aval. Par conséquent, outre la réalisation de leurs propres objectifs de durabilité, les autorités chinoises ont une incitation claire et croissante à renforcer le cadre de leur nouveau système d’échange de quotas d’émission. Et, bien entendu, la Chine n’est pas la seule à être confrontée à de telles incitations. L’UE s’est imposée comme un chef de file en matière de politique climatique, mais la tendance mondiale est claire. Les initiatives climatiques telles que la tarification du carbone ne font que gagner en importance.

Allison Mandra

Economist, KBC Group