Politique économique en Belgique (1960-2021)

Résumé

Durant les décennies précédentes, la politique économique des pouvoirs publics belges a été fortement placée sous le signe de la suppression des déséquilibres créés. Trois problèmes persistants sont restés sur le radar quasiment en permanence: une détérioration de la position concurrentielle des entreprises, une faible activité au niveau de la population et des finances publiques en déséquilibre. Le deuxième choc pétrolier de 1979 a généré un revirement dans la politique conjoncturelle d’inspiration keynésienne des années ‘60 et ‘70. On a vu naître, en lieu et place, une politique résolue de croissance découlant des exportations et de finances publiques plus orthodoxes. La politique de relance des années ‘80 a été suivie de nouvelles mesures s’inscrivant dans l’objectif de faire entrer la Belgique dans l’Union Monétaire Européenne (UME) en 1999. Durant la crise financière de 2008-2012, la politique économique belge est restée axée sur le soutien de la consommation nationale, plus que dans la plupart des autres pays de la zone euro. Une stratégie qui a atténué le sens de l’urgence pour les réformes structurelles. Ce n’est qu’à partir de 2013, et principalement après l’entrée du gouvernement Michel fin 2014, que la politique s’est davantage attachée à renforcer le côté de l’offre de l’économie. Au centre de cette politique, une amélioration de la position concurrentielle grâce à une modération des salaires, une réforme des pensions, une série d’économies sur les dépenses publiques et un glissement de l’impôt pour financer la réduction des charges sur le travail. La récente pandémie de coronavirus a réorienté la politique sur la maîtrise de la crise sanitaire et la gestion de ses conséquences socio-économiques. Ce qui n’a pas empêché, entre-temps, de donner forme à une politique de relance qui sera notamment soutenue par des ressources européennes. Sa réalisation concrète sera essentielle, au cours des prochaines années, pour s’attaquer à de grands défis persistants pour l’économie belge. Ces défis sont essentiellement liés à la stimulation du potentiel de croissance à long terme, à la surveillance du pouvoir concurrentiel, au relèvement de la participation au travail et à la garantie de la pérennité des finances publiques à long terme.

 Introduction

 La politique économique a pour objectif final de favoriser durablement le bien-être du plus grand nombre de citoyens possible. Les avis divergent toutefois quant à ce qu’implique cet objectif général. Le bien-être est en effet une notion à multiples facettes qui, au-delà du bien-être matériel, concerne le développement personnel et l’égalité des chances, l’attention pour l’environnement, etc. Voilà qui complique la délimitation précise de l’objectif concret de la politique économique. Dans une optique large, cet objectif est parfois considéré comme l’obtention d’un pourcentage satisfaisant de croissance économique ‘durable’. C’est-à-dire une croissance qui ne se fait pas au détriment (de l’expérience de bien-être) des générations futures (par exemple par déprédation de l’environnement) ou qui s’accompagne d’une répartition des revenus et du patrimoine justifiée parmi la population. Dans une perspective macroéconomique, que nous adoptons dans ce rapport, on entend toutefois par croissance économique ‘durable’ une croissance ‘équilibrée’, au sens de l’absence de développement de ‘déséquilibres’. Ce qui implique: (1) l’utilisation optimale de l’offre de travail (un taux de chômage et une inactivité les plus faibles possible), (2) une stabilité des prix (inflation faible), (3) une balance des paiements en équilibre (pas de déficit excessif sur le compte courant) et un maintien lié à la compétitivité internationale, et (4) des finances publiques en équilibre (un ratio d’endettement tenable).

Dans ce rapport d’analyse, nous discutons de l’évolution de la politique économique menée en Belgique depuis les années ‘60. Nous mettons en outre l’accent sur les efforts politiques fournis en matière de résorption des différents déséquilibres persistants, qui ont souvent accablé la Belgique durant les décennies d’après-guerre. Ces déséquilibres concernent surtout une détérioration de la position concurrentielle des entreprises, un taux de chômage élevé et des finances publiques en déséquilibre. Les décennies de 1960 jusqu’à la crise financière seront traitées dans la section 2. Nous accorderons ensuite une attention particulière aux deux crises majeures récentes – la crise financière (section 3) et la crise du coronavirus (section 5) – qui ont accentué certains déséquilibres économiques (surtout en termes de finances publiques). Entre ces deux crises, la politique économique a pris un tournant positif et a cherché à soutenir le côté de l’offre de l’économie (section 4). La politique de relance dans le cadre de la lutte contre les conséquences économiques de la pandémie de coronavirus en constitue le prolongement. Son succès est essentiel. Jusqu’à ce jour, la politique économique en Belgique continue de faire face à d’importants défis pour résorber ou éviter les déséquilibres. Nous ferons un point sur cette situation dans le dernier chapitre de ce rapport (section 6).

 La politique économique durant la pré-crise financière (1960-2007)

Les Golden Sixties suivies des années ‘70 difficiles

 Comme la plupart des pays industrialisés, la Belgique a connu une nette amélioration du niveau de vie durant les années ‘60. De 1960 à 1974, lorsque la première crise pétrolière a frappé, on a observé une croissance économique vigoureuse de 4,9% l’an en moyenne (figure 1). Durant cette période, la croissance reposait sur une forte propension à investir. Les pouvoirs publics ont fait procéder à d’importants travaux d’infrastructure, comme l’aménagement d’autoroutes, la construction de logements sociaux et des travaux portuaires (dont l’industrialisation du port d’Anvers). Grâce au développement d’infrastructures, à sa situation centrale, au climat social favorable et à l’importante disponibilité de travail pour la population jeune, la Belgique a en outre beaucoup profité de la dynamique d’intégration européenne. Soutenue par un contexte positif, elle est parvenue à convaincre de nombreuses multinationales d’y installer leur établissement européen. L’économie belge était encore relativement en équilibre durant ces premières années d’après-guerre. L’inflation a certes augmenté sous l’influence de la pression des salaires mais elle est restée dans les clous. Les finances publiques ne posaient pas de problèmes particuliers non plus. En revanche, les dépenses publiques ont augmenté en raison du développement des infrastructures, du régime de sécurité sociale et de l’enseignement, mais les revenus ont également progressé notablement grâce à la vigueur de la croissance économique.

Lorsque la première crise pétrolière a éclaté en 1973, l’économie montrait déjà des signes de déséquilibres croissants. C’était surtout le cas sur le plan de la formation de salaires irréalistes et de l’absence de toute forme de norme budgétaire. Les effets de ces déséquilibres ont été amplifiés par le choc pétrolier. Des faiblesses structurelles ont de surcroît fait surface, comme la part relativement importante de secteurs non rentables et obsolètes (à commencer par le charbon, l’acier et le textile). Les salaires réels ont continué à augmenter tranquillement, alors que l’économie était entrée en récession et qu’elle était confrontée à une hausse du chômage. L’élargissement du système de sécurité sociale, les hausses de cotisations y liées et le régime d’indexation automatique des salaires, ont fait s’envoler les coûts du travail (figure 2). La compétitivité des entreprises belges en a été fortement ébranlée. Le taux de change du franc belge n’a été d’aucune aide. La banque nationale (BNB) a soutenu le franc belge à maintes reprises grâce à des taux élevés. Confrontés à une hausse des coûts du travail et des capitaux, les bénéfices des entreprises, et, partant, les investissements, ont reculé considérablement.

La perte de compétitivité et la hausse des prix des produits d’énergie importants ont laissé leurs traces. Le compte courant de la balance des paiements a enregistré des déficits croissants à partir de 1977 (figure 2) et l’inflation et le taux de chômage ont grimpé en flèche (figure 1 et 3). Convaincus que la crise allait passer, les pouvoirs publics ont réagi en assouplissant et en élargissant le système d’allocation de chômage, et en dynamisant l’emploi dans le secteur public. Ce qui, conjugué à la baisse des recettes, a détérioré considérablement les finances publiques (figure 4). Le deuxième choc pétrolier en 1979 et la récession mondiale qui l’a accompagné, n’ont fait qu’empirer la situation de crise. En 1981, le déficit extérieur et le déficit public ont atteint un pic respectif de 4,4% et 13,5% du PIB. L’économie et le franc belges étaient dénués de toute confiance.

La politique de relance des années ‘80

Le gouvernement Martens, qui a repris la politique en 1982, a avancé trois pistes pour s’attaquer aux déséquilibres créés: la relance de la compétitivité, l’assainissement des finances publiques et la lutte contre le chômage. En ce qui concerne la première piste, il a eu recours à plusieurs lois de pouvoirs spéciaux, mettant hors-jeu temporairement le fonctionnement parlementaire. Dans ce cadre, le franc a été dévalué, en 1982, de 8,5% par rapport aux autres devises du Système Monétaire Européen (SME) à l’époque. La dévaluation s’est accompagnée de diminutions de charges (une diminution de l’impôt des sociétés et de la TVA sur la construction) et des mesures afférentes en termes de formation des salaires et des prix (dont un blocage des prix et une suspension temporaire du régime de l’indexation automatique). La loi Cooreman-De Clercq, censée stimuler fiscalement l’investissement de l’épargne en actions, s’inscrivait dans cette politique de pouvoirs spéciaux. En ce qui concerne les finances publiques et la lutte contre le chômage, les interventions étaient plutôt modestes au départ, et le gouvernement misait sur l’efficacité de la première piste politique pour réussir une amélioration sur ces plans également.

Il a fallu un certain temps avant que le gouvernement ne se rende compte que les effets dérivés n’amélioreraient nullement les finances publiques. Un programme pluriannuel visant à assainir le budget a suivi en 1984. Ledit Plan d’épargne visait à ramener le déficit de 12% du PIB en 1984 à 7% en 1987, surtout grâce à de nouveaux revenus. Une des mesures marquantes consistait en une modération des revenus des salariés et des bénéficiaires d’allocations au profit des pouvoirs publics, par le biais de sauts d’index. Tandis que le déficit primaire (c’est-à-dire le déficit sans tenir compte des charges d’intérêts) était encore supérieur à 6% au début des années ‘80, on a enregistré un excédent primaire en 1985 (figure 4). La dette a néanmoins continué à s’alourdir, en raison d’une augmentation des charges d’intérêts (le fameux effet boule de neige). Un nouveau plan de relance a été introduit en 1986, le Plan Sainte-Anne, qui devait poursuivre l’assainissement des finances publiques. Cette fois, l’accent portait davantage sur les économies au niveau des dépenses, surtout dans les domaines de la sécurité sociale et de l’enseignement. L’objectif consistant à ramener le déficit à 7% du PIB a été repoussé à 1989.

À partir de 1988, la Belgique est parvenue à s’accrocher à la conjoncture élevée dont les pays industrialisés profitaient alors. Une baisse significative du taux de chômage s’en est suivie pour la première fois (figure 3). Il dépassait toutefois encore largement les 7%, ce qui voulait dire que le chômage recelait une importante composante structurelle. Durant cette période, les investissements des entreprises étaient également stimulés par les prévisions favorables de l’achèvement du marché interne européen (‘1992’). L’inflation est restée modeste en raison de la notation bon marché des matières premières (contre-choc pétrolier) et de l’évolution modérée des salaires réels. Dans ce contexte, la BNB a pu réduire le taux directeur de manière significative. Les bonnes années n’ont pas été mises à profit pour continuer à assainir les finances publiques, en raison d’une crise politique et des tensions entourant la réforme de l’État. On n’a pas non plus vraiment pris la bonne direction avec la compétitivité des entreprises. Le compte courant de la balance des paiements s’est certes amélioré mais cette amélioration était liée pour l’essentiel à la progression du taux de change après le contre-choc pétrolier de 1986.

Conscients de l’importance de la maîtrise des coûts salariaux, les pouvoirs publics ont introduit la Loi de sauvegarde de la compétitivité du pays en 1989. Cette loi liait l’évolution des salaires en Belgique à celle des principaux partenaires commerciaux. En juin 1990, le franc belge a été ancré officiellement dans la monnaie la plus forte du SME, le Deutsche Mark. Cette intervention s’inscrivait dans un paquet de mesures de dérégulation qui visaient la modernisation du marché monétaire et des capitaux belge en guise de préparation à ‘1992’. Le précompte mobilier a été réduit et le double marché des changes, supprimé. Une des innovations importantes était l’émission d’obligations linéaires (OLO) et les emprunts d’État populaires (auparavant, on faisait appel à un consortium de grandes banques lors du placement d’obligations). Durant la période qui a suivi la liaison de la devise, l’écart de taux de la Belgique avec l’Allemagne s’est réduit considérablement, ce qui a entraîné une nette diminution des taux à long terme belges.

La route vers l’UEM suivie d’une lassitude de l’épargne 

Au début des années ‘90, la Belgique a encore profité de l’effet d’expansion de la réunification allemande. La Bundesbank a réagi à la menace de surchauffe de l’économie allemande, et de détérioration de la position allemande externe, en relevant le taux directeur. La liaison du franc au mark a contraint la BNB à suivre la politique de taux allemande. Le climat a bien vite changé et en tant que petite économie ouverte, la Belgique a subi le net ralentissement de la croissance qui a touché l’économie mondiale à partir de 1991 (figure 1). Le chômage a de nouveau grimpé en flèche et les finances publiques ont connu une nouvelle phase de détérioration, en partie en raison de l’effet boule de neige qui s’était de nouveau emparé des taux (figures 3 et 4). L’augmentation des coûts salariaux s’est également accélérée malgré la loi sur la compétitivité introduite plus tôt. S’est ajoutée à cela une appréciation du franc belge, impulsée par le fait que la livre sterling et la lire italienne ont quitté le SME en 1992, et que d’autres devises au sein du système ont été dévaluées. L’anticipation de nouvelles modifications au sein du SME ont déclenché de nombreux mouvements spectaculaires en 1993, cette fois aussi par rapport au franc belge. Les marges dans lesquelles les devises ont pu fluctuer au sein du SME ont été élargies, et le franc s’est dès lors déprécié de 4% par rapport au mark durant l’été 1993.

Fin 1993, le gouvernement Dehaene de l’époque a sorti de nouvelles mesures qui s’inscrivaient dans le Plan global. Ce plan faisait partie de la politique d’économie européenne qui avait été imposée par le Traité de Maastricht afin de permettre l’Union monétaire européenne (UME). Les nombreuses mesures concernaient notamment un plan d’emplois pour jeunes, un blocage des salaires réels, l’introduction d’un indice santé pour l’indexation des salaires et une série d’augmentations d’impôts. L’assainissement a permis de constituer des excédents primaires considérables et de faire baisser la dette publique (figure 4). La compétitivité a néanmoins continué à faire l’objet de toutes les attentions. C’est pour cette raison qu’a été adoptée en 1996 la Loi relative à la promotion de l’emploi et à la sauvegarde préventive de la compétitivité. Cette loi, toujours en vigueur à l’heure actuelle, se fondait sur la loi antérieure de 1989, tout en mettant davantage l’accent sur la prévention au lieu de la remédiation. Concrètement, elle consiste en une norme censée faire en sorte que les coûts salariaux belges n’augmentent pas plus rapidement que ceux des trois pays voisins (Allemagne, Pays-Bas et France).

Durant les années qui ont suivi la loi de 1996, la norme salariale fut loin d’être toujours respectée. Il y a eu des dépassements aussi bien ex ante lors de la réalisation de l’augmentation de salaire autorisée, qu’ex post lors de son évaluation. Ce qui n’a fait qu’alourdir le handicap salarial déjà existant lors de la réalisation de la loi jusque dans les années 2000. Les finances publiques se sont toutefois améliorées considérablement durant la seconde moitié des années ‘90, ce qui a permis à la Belgique d’entrer dans l’UEM en 1999. Lorsque la coalition violette du gouvernement Verhofstadt est arrivée au pouvoir en 1999, plusieurs promesses idéologiques divergentes ont été faites. Les libéraux ont défendu une diminution de la pression fiscale globale, tandis que les socialistes ont promis un élargissement de l’État providence. Dans la pratique, les dépenses publiques ont connu une nette augmentation sous la coalition violette et ce sont surtout les promesses socialistes qui ont été réalisées. Et ce, grâce à une nette diminution des charges d’intérêts (la manne providentielle). La conjoncture était généralement favorable mais les pouvoirs publics n’ont pas veillé à constituer des excédents budgétaires durant les périodes fastes. Le solde public primaire a de nouveau reculé après 1999 en raison de la lassitude de l’épargne.

La politique économique durant la crise financière (2008-2014)

La Belgique durant la crise bancaire

La Belgique n’était pas immunisée contre la crise financière qui a frappé sévèrement les économies occidentales à partir de 2008 en raison de son secteur financier extensif. Avant la crise, en 2007, le total du bilan des trois grandes banques (Fortis, Dexia et KBC) s’élevait à pas moins de 483% du PIB belge, dont Fortis se taillait à lui seul près des deux tiers. La crise a également atteint une phase aigüe très vite après la chute de Lehman Brothers. La Belgique, les Pays-Bas et le Luxembourg ont dû investir 11 milliards d’euros pour soutenir Fortis. Le cours de l’action de la banque était sous pression en raison des doutes entourant sa solvabilité. La vulnérabilité était liée aux actifs de financement structurés détenus et à la santé du groupe après l’acquisition commune d’ABN AMRO par Fortis, Royal Bank of Scotland et Santander fin 2007. L’injection de capitaux n’a pas permis de rétablir la confiance dans la banque. Une opération de sauvetage a été organisée fin septembre, opération qui a débouché sur la vente des activités néerlandaises (y compris la participation dans ABN AMRO) aux pouvoirs publics néerlandais et sur l’acquisition de Fortis Banque Belgique par les pouvoirs publics belges. Ces derniers ont revendu leur participation à hauteur de 75% à la française BNP Paribas. Les activités d’assurance belges et internationales du groupe restantes existent aujourd’hui sous le nom d’Ageas. Les crédits structurés toxiques ont été logés dans un SPV (Royal Park Investments).

Fortis venait à peine d’être sauvée qu’il est apparu clairement que Dexia avait besoin d’aide. Au-delà des problèmes de financement liés aux perturbations sur le marché dans les jours qui ont suivi la chute de Lehman, Dexia a dû faire face à des problèmes au niveau de sa filiale américaine FSA. FSA, qui était spécialisé dans le financement des administrations locales aux États-Unis, avait également dû investir considérablement, en tant qu’assureur d’obligations, dans des produits structurés liés aux crédits hypothécaires américains. Une semaine à peine après avoir injecté 6,4 milliards d’euros dans Dexia, les pouvoirs publics de Belgique, France et Luxembourg ont dû fournir une garantie commune à Dexia début octobre 2008, pour un montant de 150 milliards d’euros, en réaction à la détérioration persistante de la situation de financement de la banque.

KBC s’est également vue contrainte de frapper à la porte des pouvoirs publics pour demander de l’aide. Cette demande faisait suite à la diminution de la notation de crédit des produits titrisés par KBC Financial Products. KBC a de ce fait dû annoncer une perte colossale sur le portefeuille de CDO détenu. Pour renforcer les réserves de capitaux de la banque, les autorités fédérales ont prêté 3,5 milliards d’euros de capitaux hybrides à KBC fin octobre 2008. La base de capital de KBC a encore été renforcée en janvier 2009 grâce à une transaction avec les pouvoirs publics flamands, pour 3,5 milliards supplémentaires. Cette intervention faisait suite aux fortes baisses de cours du titre KBC. En mai 2009, le gouvernement a octroyé à KBC une garantie de 20 milliards d’euros sur les instruments de crédit titrisés détenus par KBC.

Après les interventions publiques de 2008 et 2009, Dexia et KBC ont été tenues d’introduire un vaste plan de restructuration auprès de la Commission européenne, afin de réduire leur profil de risque et de réduire le total de leur bilan. Pour KBC, cela signifiait réduire le portefeuille d’emprunts à l’étranger et les activités de marché, de même que certaines activités en Belgique et en Europe orientale. Le modèle de bancassurance de KBC est néanmoins resté intact. Dexia a marqué son accord pour réorienter ses activités vers l’intermédiation financière classique. L’accentuation de la crise de la dette dans la zone euro en 2011, qui avait été caractérisée par une baisse de valeur des effets publics de plusieurs pays, a toutefois pesé sur les conditions de financement de Dexia, d’autant qu’elle s’est accompagnée d’une baisse de taux. Début octobre 2011, l’agence de notation Moody’s a placé les prévisions pour la notation de Dexia en mode négatif. Les liquidités sont de ce fait devenues extrêmement précaires. Dans ce contexte, Dexia s’est de nouveau vue contrainte de frapper à la porte des pouvoirs publics pour demander de l’aide. Fin octobre 2011, le groupe Dexia a été entièrement démantelé. Les pouvoirs publics belges ont repris toutes les actions de Dexia Banque Belgique (baptisée Belfius par la suite) et les pouvoirs publics belges, luxembourgeois et français ont conçu un régime de garantie pour le financement de la banque résiduelle de Dexia.

L’ampleur des mesures d’aide prises en 2008-2009 sous forme de prise de participations et d’octroi de prêts dans les institutions financières pertinentes (Fortis, Dexia, KBC et Ethias) s’élevait à plus de 20 milliards d’euros, ce qui correspond à quelque 6,3% du PIB belge de 2009. À titre de comparaison: pour la zone euro dans son ensemble, les mesures de soutien aux établissements financiers en 2008-2009 se montaient à 1,6% du PIB de l’UEM. En plus des injections de capitaux, les pouvoirs publics belges ont également prêté des garanties d’État sur plusieurs types d’opérations des établissements financiers. En 2009, l’encours de garanties s’élevait à 62 milliards d’euros, soit plus de 18% du PIB. Nous noterons que les pouvoirs publics ont finalement dégagé une plus-value sur une partie de l’aide qu’ils avaient octroyée: KBC avait ainsi remboursé fin 2015 (cinq ans plus tôt que prévu) 13,1 milliards d’euros au total aux autorités fédérales et flamandes, en échange d’un soutien de 7 milliards que l’établissement financier avait obtenu des deux autorités.

Récession économique et plan de relance

Indépendamment de la crise bancaire, l’économie belge a relativement bien résisté à la première phase de la crise financière et de la récession économique en 2008-2009. L’activité économique en Belgique a reculé de 3,8% entre mi-2008 et mi-2009 (ladite Grande Récession). Le recul était moins marqué que dans la plupart des autres pays de la zone euro, mais comme quasiment partout, il était le plus significatif depuis la Deuxième Guerre mondiale. Durant les récessions précédentes, qui ont commencé en 1974, 1980, 1992 et 2000, le PIB réel belge s’est contracté respectivement de 2,5%, 1,8%, 2,0% et 0,5% par rapport au plus haut précédent. Une reprise progressive s’est amorcée à partir du printemps 2009. Mi-2010, la Belgique était l’un des premiers États membres de l’UEM où le PIB réel a de nouveau dépassé le niveau précédent l’éclatement de la récession (figure 5).

La prise de conscience que la crise comportait des risques importants a incité la Belgique à prendre des mesures de relance économique, en plus de soutenir le secteur financier. Ces mesures consistaient principalement à donner de l’oxygène aux entreprises et à maintenir le pouvoir d’achat des ménages. Les mesures permanentes concernaient une diminution générale du précompte professionnel, des réductions de charges spécifiques pour le travail de nuit et en équipe, les heures supplémentaires et les chercheurs, et une augmentation des allocations pour les chômeurs temporaires. Puis il y a eu des mesures temporaires, dont une diminution de la TVA pour les logements neufs et une réduction unique sur la facture d’électricité. Selon les calculs de la BNB, les interventions dans le cadre des plans de relance en 2009-2010 s’élevaient à près d’un point de pourcentage du PIB. Un montant plutôt limité par rapport aux autres pays de la zone euro. Mais en plus des interventions explicites, les stabilisateurs automatiques inhérents au système de sécurité sociale ont joué un rôle important.

Le marché du travail a tenu bon pendant la crise en dépit du lourd malaise économique. L’emploi a reculé de 0,6% entre fin 2008 et l’automne 2009, ce qui était nettement moins qu’aux alentours des périodes de récession précédentes (figure 6). En Belgique, le recul de l’activité a eu un impact considérable sur le nombre d’heures prestées par travailleur, mais nettement moins sur l’emploi en nombre de personnes. Cela s’explique par le fait que les pouvoirs publics ont contribué au labour hoarding, où les sociétés maintiennent leurs effectifs à niveau en prévision d’une reprise de l’économie, à l’aide de mesures visant à pouvoir réduire progressivement les prestations de travail. Le régime du chômage temporaire a été appliqué à grande échelle pour des raisons économiques. Il s’agissait, au moment le plus fort, de quelque 6% de tous les travailleurs. De nouveaux régimes ont été introduits en complément à partir de début 2009, dont un crédit-temps de crise et un nouveau régime de chômage temporaire pour employés. Le labour hoarding était assurément aussi lié à la législation rigide sur le marché du travail, qui rend le licenciement difficile et onéreux, et aux difficultés que les entreprises pourraient rencontrer pour retrouver des collaborateurs adéquats une fois la crise terminée. Ce dernier point était à son tour lié au problème structurel des professions critiques qui avait subsisté pendant la crise.

Au-delà de la robustesse de l’emploi, un effet d’indexation a également permis que la consommation des ménages ne s’effondre pas d’un coup pendant la récession. L’accélération de l’inflation en 2008 a donné lieu, en 2009, à une indexation des salaires et des allocations sociales. Le revenu réel des ménages a de ce fait augmenté notablement en pleine crise. La correction globalement limitée de la consommation privée durant la récession était due à la forte hausse temporaire du quota d’épargne des ménages en conséquence de l’incertitude accrue. L’inverse s’est produit durant la reprise économique qui s’en est suivie. Le revenu réel disponible s’est contracté en 2010 mais compte tenu du recul du quota d’épargne suite à la dissipation de l’incertitude, la consommation a pu croître vigoureusement cette année-là. Malgré le degré élevé de labour hoarding sur le marché du travail durant la récession, il n’était pas question de reprise sans emploi. Le nouvel emploi a été observé principalement dans le secteur des services et a été fortement soutenu par les pouvoirs publics par le biais d’une augmentation de l’emploi dans les services publics, les soins de santé et le régime subsidié des titres-services.

Le système d’indexation automatique des salaires par le biais d’effets secondaires a également créé des différences d’inflation positives pour la Belgique par rapport à la zone euro, et aux pays voisins en particulier. Ce qui n’a fait qu’ébranler un peu plus encore la compétitivité déjà détériorée de l’économie belge, et a eu pour conséquence que la dynamique des exportations belges marque le pas sur celles de la plupart des autres pays de la zone euro. Comme le recul de la demande macroéconomique au sein de la Belgique était déjà limité, les entreprises belges se sont vues contraintes de réduire notablement leurs projets d’investissement. Avec la situation financière généralement saine des entreprises, cela explique pourquoi les investissements des entreprises belges ont diminué dans une moindre mesure, par rapport aux autres pays de la zone euro, durant la Grande Récession.

Début de l’assainissement public et des réformes structurelles

La reprise enregistrée à partir du printemps 2009 a été sapée à partir de l’été 2011 en raison de l’incertitude accrue, au sein de l’UEM, liée à l’intensification de la crise de la dette publique. Au-delà des pays qui ont fait l’objet d’un programme de soutien de l’UE et du FMI (Grèce, Irlande, Portugal et Chypre), de plus en plus de pays de la zone euro ont dû faire face à une forte augmentation du spread par rapport aux taux du Bund allemand. La Belgique est également apparue sur le radar des marchés financiers fin 2011. Fin novembre, les taux des obligations d’État belges à dix ans ont atteint un pic de 5,85%, un plus haut depuis onze ans. Avec 366 points de base, le différentiel de taux avec l’Allemagne a atteint un plus haut niveau depuis le milieu des années ‘80. Au départ, l’élargissement de l’écart de taux belge était principalement lié aux problèmes dans l’UEM dans son ensemble, mais à partir d’octobre, le démantèlement de Dexia et l’absence d’un nouveau gouvernement fédéral après les élections de juin 2010 y ont également contribué. Ce dernier point avait fait naître l’incertitude quant à l’assainissement budgétaire nécessaire et aux indispensables réformes structurelles axées sur l’augmentation du potentiel de croissance de l’économie belge. Grâce à la naissance du gouvernement Di Rupo et à l’accord sur le budget de 2012, les taux et le spread ont de nouveau pu se détendre à partir de fin novembre.

Le fait que l’évolution de la consommation durant la crise soit demeurée favorable par rapport à la plupart des autres pays de la zone euro était lié, en plus des facteurs précités, à la longue absence d’interventions vigoureuses pour ramener les finances publiques belges à l’équilibre. Durant la crise financière, le déficit des pouvoirs publics belges a atteint un pic de 5,4% du PIB en 2009, soit une détérioration de près de six points de pourcentage par rapport au léger excédent en 2006 (figure 4). La détérioration était principalement due à un dérapage des dépenses primaires, qui avait déjà été amorcé plusieurs années avant l’éclatement de la crise financière (figure 7). L’amélioration substantielle de la position budgétaire en 2010 (un déficit de 4,0% par rapport à l’objectif de 4,8% avancé début 2010 dans le Programme de stabilité) était principalement portée par la reprise conjoncturelle plus vigoureuse que prévu cette année-là.

L’assainissement des finances publiques n’a véritablement débuté qu’à partir de 2012 compte tenu du temps qu’il a fallu pour former le gouvernement en 2010-2011. La Belgique a néanmoins clôturé cette année-là sur un déficit de 4,2% du PIB. Tant le solde public général que le solde structurel étaient inférieurs à la moyenne de l’UEM, ce qui n’était pas arrivé durant la période 1985-2011. La raison était principalement la nouvelle injection de capitaux dans la banque résiduelle Dexia (à hauteur de 0,8% du PIB), mais même sans cette opération, le déficit aurait été supérieur à 3% du PIB en raison d’une nouvelle détérioration de la conjoncture. L’objectif de 3% qu’impose l’Europe dans le cadre de la procédure de déficit excessif n’était pas rencontré. En outre, les efforts structurels annuels moyens en 2010-2012 ne se montaient qu’à 0,3% du PIB, soit nettement moins que les 0,75% que l’Europe avait demandés. La Belgique a néanmoins pu échapper à une amende européenne mais a dû réajuster à la hausse ses efforts structurels pour 2013 et 2014. Abstraction faite d’un léger dépassement en 2014, la norme de 3% a été atteinte systématiquement après 2013. Par contre, le déficit a été à peine réduit. L’objectif d’un équilibre budgétaire a de surcroît été fermement reporté: en 2012, ce n’était plus que 2015, en 2013, c’est devenu 2016, et en 2014, il a été décidé de ne réaliser l’objectif qu’en 2018.

Si, initialement, l’accent politique portait surtout sur la compensation des conséquences à court terme de la crise, on a procédé à partir de 2012 à un début de réformes structurelles afin de garantir la pérennité à long terme des finances publiques, et de relever le potentiel de croissance de l’économie. C’est ainsi que le gouvernement Di Rupo a entamé la réforme du régime des pensions et des régimes de retraite anticipée en vue de maintenir les travailleurs plus âgés sur le marché du travail. C’est ainsi que l’âge minimum de la pension pour prendre sa retraite anticipée a été porté à 60,5 ans et la condition de carrière à 38 ans. En ce qui concerne le marché du travail, une dégressivité accélérée des allocations de chômage est entrée en vigueur et l’accompagnement activant des chercheurs d’emploi plus âgés a été élargi. Des moyens ont également été dégagés pour alléger la pression fiscale sur certaines catégories de travailleurs par le biais d’une réduction des cotisations de sécurité sociale. Des interventions visant à réprimer la pression inflationniste ont été prévues en vue de rétablir la compétitivité, sans toutefois toucher à l’indexation automatique des salaires. C’est ainsi que l’indice utilisé pour l’indexation des salaires a été utilisé afin de mieux correspondre au comportement effectif des consommateurs. Les initiatives comportaient également un gel des salaires réels pour la période 2013-2014.

La politique économique prend une nouvelle orientation (2015-2019)

Plus que dans la plupart des pays de la zone euro, la politique économique en Belgique est restée principalement axée, en 2008-2014, sur le souti­en de la consommation inté­rieure. L’indexation automati­que, notamment, a permis d’éviter une modération des salaires pendant longtemps, la longue dur­ée des allocations de chômage a protégé le pouvoir d’achat et l’emploi a été soutenu par la création d’emplois au niveau des pouvoirs publics et dans les secteurs subsidiés. La croissance économique est de ce fait restée plus vigoureuse que la moyenne dans la zone euro durant ces années. Cela s’est toutefois accompagné d’une détérioration du compte courant de la balance des paiements (figure 2). La croissance raisonnable à court terme a en outre atténué le sens de l’urgence pour les réformes de relever le faible taux d’activité et de sécuriser la pérennité des finances publiques à l­ong terme. Aussi bien les dépenses primaires que les impôts ont augmenté pour s’approcher de leurs niveaux record du début des années ‘80 (figure 7). De l’autre côté, les mesures étaient insuffisantes pour assurer le caractère abordable financièrement des coûts du vieillissement de la population à long terme et rendre le fonctionnement des pouvoirs pub­lics plus efficient. La pression fiscale croissante et l’absence de maîtrise des coûts salariaux ont renforcé le handicap compétitif par rapport aux pays voisins et ont freiné l’envie d’entreprendre. Ce n’est qu’à partir de 2013 qu’un gel réel des salaires a eu lieu et que des mesures ont été prises pour atténuer la pression fiscale sur les salaires.

Avec l’orientation politique annoncée par le gouvernement Michel en octobre 2014, l’accent de la politique économique de soutien de la consommation a davantage glissé vers un renforcement du côté de l’offre de l’économie. La nouvelle politique cherchait avant tout à limiter les coûts salariaux. Au-delà d’une réduction des char­ges salariales directe – une diminution des cotisations patronales de 33% à 25% à l’horizon 2019 – l’indexation automatique des salaires a également été suspendue pour la première fois depuis les années ‘80 par le biais d’un saut d’index unique. La modération salariale a permis de réduire le handicap par rapport aux pays voisins, et d’inverser la tendance défavorable du compte courant et de la perte de parts de marché sur les marchés de débouchés internationaux. La compétitivité accrue a en outre créé un terreau plus favorable pour les investissements des entreprises et la croissance de l’emploi. Les réformes visaient également une modification de la loi sur la norme salariale de 1996 en prévoyant un mécanisme de correction: en cas de négociations salariales, il faut désormais déduire le handicap des coûts salariaux créé de l’augmentation de salaire autorisée par rapport aux pays voisins.

La nouvelle politique s’est également attachée à la poursuite de la réforme d­es pensions et au fonctionnement du marché du travail. En ce qui concerne le premier point, il s’agissait surtout d’un nouveau durcisse­ment des conditions de carrière pour la retraite anticipée, qui avait déjà été annoncé par la précédente réforme de 2012. Cela consistait à faire passer l’âge de la pension minimum pour la plupart des travailleurs de 62 à 63 ans. Il a également été décidé de relever l’âge légal de la pension de 65 à 66 ans en 2025 et à 67 ans en 2030. En outre, les employeurs seraient plus durement jugés, à l’avenir, sur le fait de laisser partir (trop rapidement) du personnel par le biais du régime de la prépension. En outre, le travailleur qui continue à travailler après sa carrière peut désormais constituer des droits de pension supplémentaires. En ce qui concerne le fonctionnement du marché du travail, les incitants au travail ont été renforcés, notamment grâce à des changements au niveau du régime des allocations de chômage. On a également misé sur la flexibilisation du marché du travail. Les travailleurs peuvent désormais adopter la semaine de travail flexible en calculant le temps de travail en base annuelle. On a également amélioré le régime pour le travail de nuit, ce qui doit surtout profiter à l’e-commerce.

Les mesures se sont également accompagnées d’une série d’économies sur les dépenses publiques et d’un glissement fiscal pour financer la réduction des charges sur le travail. Ce tax shift n’a toutefois pas été très loin et ne comportait qu’un ‘verdissement’ minimal des impôts par le biais d’une augmentation des accises sur le diesel et quelques augmentations de TVA sélectives. Les modifications fiscales comportaient également une augmentation du précompte mobilier de 25% à 30%, une taxe boursière et un impôt sur les cartes de carburant que les employeurs mettent à disposition de leur personnel. Le trajet d’assainissement balisé pour les finances publiques mettait fortement l’accent sur les économies du côté d­es dépenses. Cela s’est fait en partie en réalisant des économies au niveau de la sécurité sociale et en économisant dans le fonctionnement propre des pouvoirs publics. L’objectif politique d’un équilibre budgétaire a été reporté afin de ne pas trop toucher à la croissance économique à court terme.

La politique économique pendant la crise de la COVID-19 (2020-2021)

La facture du corona crée un sacré trou budgétaire

 De la même manière que d’autres pays dans le monde, la Belgique a été confrontée à la crise du coronavirus inédite en 2020-2021. En plus de graves conséquences pour la santé des citoyens, la pandémie a eu un impact très lourd sur le tissu socio-économique. C’est ainsi qu’en 2020, l’activité économique belge a pris un fameux coup sur la tête, de pas moins de 6,3%, ce qui était inédit en dehors d’une période de guerre (figure 1). La contraction du PIB était toutefois un peu moindre que dans la zone euro (-6,7%). Début 2021, l’activité économique belge était toujours à 4% en dessous du niveau d’avant-crise, contre 5% dans la zone euro (figure 9). Pour lutter contre la pandémie, les pouvoirs publics belges ont dû prendre des mesures drastiques. Elles étaient doubles: il s’agissait d’une part d’interventions axées sur la limitation de la propagation du virus COVID-19 et le renforcement des capacités du système de santé, et d’autre part, de soutenir en masse les ménages et les entreprises durement touchés par la crise.

En plus d’un fonctionnement renforcé des stabilisateurs automatiques existants, les pouvoirs publics ont donné des impulsions budgétaires discrétionnaires inédites. En ce qui concerne les ménages, les régimes de chômage temporaire pour travailleurs et le droit passerelle pour indépendants ont été assouplis et d’autres allocations sociales et primes ont été élargies (par exemple le congé parental corona). Le soutien aux entreprises et aux entrepreneurs indépendants consistait en des primes pour fermeture ou baisse importante du chiffre d’affaires, en des mesures fiscales répondant aux besoins de liquidités et au risque de solvabilité, et en une aide à des secteurs spécifiques. Le vaste paquet de mesures d’aide englobait aussi des prêts et des garanties corona spécifiques, un moratoire sur les faillites et un report de paiement des emprunts hypothécaires et des crédits d’entreprises, pour ceux qui avaient été touchés durement par la crise. Concernant cette dernière mesure, le secteur financier a également joué un rôle important. Au printemps 2021, alors que le pire de la crise était passé, la politique s’est davantage focalisée sur la relance des secteurs les plus durement touchés (par exemple les prêts de relance et une réduction de la TVA pour l’horeca).

Le coût total des mesures d’aide des différents pouvoirs publics belges en 2020-2021 est estimé à quelque 35 milliards d’euros. C’est 7,8% du PIB en 2020. Ce faisant, l’impact budgétaire de la crise du coronavirus est un peu plus important que celui de la crise financière (à l’époque, en 2008-2010, le coût budgétaire des mesures d’aide s’élevait globalement à quelque 7,3% du PIB). Plus d’un cinquième de la facture corona a été consacré à la lutte et la gestion de la crise sanitaire. Dans le volet économique, la majeure partie a servi à soutenir les revenus (plus de 40% de la facture corona totale). La majeure partie de la facture totale, soit près des trois quarts, a été prise en charge par les autorités fédérales.

Compte tenu de la forte récession, qui a également fait s’effondrer les revenus fiscaux, et de l’impact direct des mesures, le déficit public a grimpé en flèche, passant de 1,9% du PIB en 2019 à 9,4% en 2020. La dette a augmenté de 98,1% du PIB en 2019 à 114,1% en 2020 (figure 4). Comme les finances sont exprimées en pourcentage du PIB, la détérioration a également été causée, en plus de l’impact direct de la crise, par la forte diminution du numérateur de la fraction. Compte tenu de la gravité du déclin économique, la clause dérogatoire du pacte de stabilité et de croissance a été activée, ce qui a permis aux États membres de l’UE de s’écarter temporairement de l’objectif budgétaire. Par rapport à la zone euro, le déficit budgétaire et la dette publique en Belgique ont augmenté plus fortement (+7,5 contre +6,6 points de pourcentage du PIB pour le déficit et +16,0 contre +14,2 points de pourcentage du PIB pour la dette). S’il est vrai que la récession était la plus dure durant les décennies d’après-guerre, la Belgique n’enregistrait pas le pire résultat budgétaire à cette période. Entre 1980 et 1986, le déficit a grimpé à plus de 10%, avec un pic de 16% en 1981, et en 1993, le ratio d’endettement a culminé à 134% du PIB.

Dommages limités sur le marché du travail

 Indépendamment de la détérioration des finances publiques, les autres déséquilibres de l’économie belge sont restés limités durant la pandémie. Il est frappant de constater que les dommages sur le marché du travail sont (pour l’instant) moins importants que ce que l’on pouvait redouter sur la base des coûts qu’a portés la COVID-19 à l’activité (figure 6). Le taux de chômage est passé de 4,9% au printemps 2020 à un pic de 6,5% en août, avant de retomber à 5,3% en avril 2021. Le volume de travail a certes diminué fortement mais cette baisse a été compensée par le recours en masse au chômage temporaire et au droit passerelle. En avril 2020, lorsque la première vague de la pandémie a frappé au plus fort, plus d’un million de travailleurs étaient en chômage temporaire, soit près de 40% des salariés du secteur privé. Environ 400 000 indépendants, soit 50% du nombre total, ont fait appel au droit passerelle. Le recours à ces régimes a depuis lors diminué fortement mais il n’en demeure pas moins élevé. Cela comporte toujours le risque qu’une partie des intéressés atterrissent au chômage effectif. D’un autre côté, le fait que des signaux de pénurie sur le marché du travail réapparaissent, fait que l’augmentation du chômage pourra sans doute rester limitée. Cela nécessite toutefois que l’on s’attaque à l’un des problèmes structurels du marché du travail belge – le déséquilibre entre l’offre et la demande (cf. infra).

L’inflation et la position externe n’ont pas davantage causé de problème durant la pandémie. La propagation du virus s’est accompagnée d’un effondrement des prix pétroliers, ce qui explique que l’inflation ne s’est affichée qu’à 0,4%. En 2021, l’inflation sera par contre nettement plus élevée, en raison du redressement des prix de l’énergie et sans doute aussi d’un certain déséquilibre entre l’offre et la demande à mesure que les restrictions de COVID-19 seront levées. Mais avec un chiffre moyen attendu d’un peu moins de 2%, l’inflation restera limitée. L’excédent sur le compte courant de la balance des paiements s’est certes mué en un déficit en 2020 mais avec -0,2% du PIB, il est, lui aussi, resté limité. La compétitivité des entreprises belges, qui s’était nettement améliorée avant la crise, a toutefois été quelque peu négligée. Une forte hausse des coûts salariaux s’est accompagnée d’une baisse de la productivité. Autant d’éléments qui ont fait que les coûts des salaires réels par unité produit en 2020 ont pas mal augmenté par rapport à 2019. En Belgique, cette augmentation était de 3,6%. C’est moins qu’aux Pays-Bas (+5,8%), mais plus qu’en Allemagne (+2,9%), en France (+2,5%), et que la moyenne dans la zone euro (+2,6%).

La politique de relance mise sur pied

Pour surmonter les conséquences économiques et sociales de la crise du coronavirus, les pouvoirs publics belges ont mis une politique de relance extensive sur pied. Les mesures s’inscrivent pour la plupart dans la Facilité pour la reprise et la résilience (Recovery and Resilience Facility) lancée par la Commission européenne (CE). Cet instrument, qui constitue la clé de voûte du plan Next Generation EU, doit aider les États membres à reléguer la pandémie à l’arrière-plan mais, dans le même temps, à mettre leur économie sur le chemin de la transition verte et numérique, et ainsi devenir plus durables et plus vigoureux. Fin avril, les pouvoirs publics belges ont transmis leur Plan national de relance et de résilience à la CE. Il s’agit au total de quelque 80 projets d’investissement et 34 projets de réforme, pour lesquels la Belgique recevra 5,9 milliards d’euros de moyens de l’UE sur la période 2021-2026. C’est quelque 0,2% du PIB estimé pour ces six années. En plus des fonds européens, les pouvoirs publics belges comptent injecter des ressources propres supplémentaires dans l’économie. Ils ont pour ambition de porter le niveau des investissements publics en Belgique à 4% du PIB d’ici 2030.

La CE doit toutefois encore évaluer si les projets présentés renforceront le potentiel de croissance, créeront de l’emploi et stimuleront la résilience économique et sociale. La contribution effective à la transition verte et numérique sera également une condition pour obtenir le feu vert pour les moyens promis. Selon le Bureau fédéral du Plan, 88% du plan belge devraient servir à augmenter la réserve des capitaux de l’économie belge, par le biais d’investissements publics et d’un soutien à l’investissement pour le secteur privé. Une part substantielle porte sur des travaux d’infrastructure, dont la rénovation de bâtiments, des pistes cyclables ou des transports en commun, mais également des investissements dans des immobilisations incorporelles (dont la R&D). Pas moins de 57% des projets auront le label ‘durable’ et 31% le label ‘numérique’, ce qui est à chaque fois plus que le minimum (respectivement 37% et 20%) demandé par l’Europe.

Un inconvénient potentiel du plan est qu’il soit caractérisé par une importante fragmentation des mesures, où il s’agirait de répondre aux doléances des différents pouvoirs publics. Ce qui pourrait en limiter la force de frappe. Le plan contient en outre de nombreux investissements de rattrapage qui étaient de toute façon indispensables, et loupe un trajet pour augmenter structurellement les investissements publics. La force du plan, c’est qu’il lie les investissements aux réformes, même si son contenu concret est vague pour l’instant (la présentation de la réforme de la fiscalité et des pensions, entre autres, suivra ultérieurement en 2021). En outre, en tant que petite économie ouverte, la Belgique profitera sans doute indirectement aussi des plans de relance dans les autres pays de l’Union européenne. Concrètement, le Bureau fédéral du plan s’attend à ce que l’impulsion du plan de relance belge reste plutôt limité à court terme. Au plus haut point de l’effet de relance – en 2022 lorsque 1,5 milliard d’euros de ressources afflueront vers l’économie -, il devrait porter l’activité économique à 0,2% de plus que dans un scénario sans plan. La création d’emploi devrait également rester limitée: au moment du pic en 2022, le plan ne devrait créer que près de 4 000 emplois supplémentaires.

Les défis pour l’avenir restent importants

Durant les années précédant la pandémie, les pouvoirs publics ont entamé d’importantes réformes, principalement destinées à travailler plus longtemps et à relancer la compétitivité (voir section 4 dans ce rapport). Malgré les nombreuses interventions, souvent plus petites, les avancées enregistrées sur le plan des réformes demeurent limitées à la lumière du nombre de déséquilibres persistants auxquels la Belgique est confrontée. Comme la politique visait avant tout à endiguer la pandémie, l’ardeur pour les réformes s’est en outre refroidie durant la crise du coronavirus. Sans vouloir être exhaustifs, nous mettons une fois encore en avant dans ce rapport les principaux défis qui existaient déjà avant la crise et auxquels le présent plan de relance devra offrir une réponse.

Augmentation du potentiel de croissance

Un des grands défis concerne la stimulation du potentiel de croissance à long terme, sous pression en raison du futur tassement de la population en âge actif. Selon les prévisions démographiques du Bureau fédéral du Plan, la population âgée de 20 à 64 ans devrait diminuer à partir de 2021 (figure 10). Le taux d’activité doit encore être relevé pour avoir suffisamment de main-d’œuvre disponible (voir section 6.3). La tendance baissière de la productivité globale des facteurs (PGF) suscite également des préoccupations. Le PGF est une norme qui permet de mesurer l’engagement efficient et la qualité du travail et du capital. Le ralentissement de la croissance du PGF s’explique en partie par un certain nombre de facteurs liés entre eux pour lesquels la Bel­gique performe plutôt modérément dans une perspective européenne, ou pour lesquels le score relativement bon recule. En font notamment partie la démographie assez peu dynamique des entreprises (relativement peu de starters et de cessations), le recul de la qualité de l’enseignement et l’harmonisation encore insuffisante de l’enseignement par rapport aux besoins des entreprises, de même qu’une innovation qui demeure trop axée sur la rationalisation des processus de production, et trop peu sur le développement de produits innovants ou la conquête de nouveaux marchés.

Pour booster la croissance du PGF, il est essentiel de créer un environnement dans lequel investissements et innovation des entreprises prospèrent. En outre, la politique doit veiller à stimuler la culture d’entreprise, grâce notamment à un marché du travail et des produits qui fonctionne bien, à une concurrence suffisante et à une simplification de la réglementation démesurée et des impôts complexes. Dans la pratique, ce sont surtout la constitution de nouvelles entreprises recelant un potentiel élevé, et la disparition des entreprises les moins efficientes, qui constituent d’importants leviers pour améliorer la productivité. La transition écologique et la numérisation et la robotisation de l’économie jouent un rôle à cet égard. Les pouvoirs publics doivent faciliter ces transitions. Cela veut aussi dire mettre un terme aux sous-investissements observés depuis des années. Malgré l’augmentation des dernières années, avec 2,8% du PIB en 2020, les investissements publics bruts sont restés relativement faibles en Europe (figure 11). La conséquence est un recul rela­tif de la qualité des infrastructures publiques et un retard au niveau des dépenses publiques en termes de R&D. La congestion croissante du trafic est également liée. Elle pèse aussi sur la croissance potentielle. Elle hypothèque l’image de la Belgique en tant que pays attrayant en termes d’investissements et les sociétés situées dans des agglomérations urbaines éprouvent de plus en plus de difficultés à attirer du personnel compétent. Comme la marge de manœuvre budgétaire restera limitée, il s’agira, dans les prochaines années, d’orienter le plus efficacement possible les investissements, qui s’inscrivent partiellement dans la politique de relance post-corona, vers des projets qui dopent la croissance potentielle au maximum.

Surveillance de la compétitivité

Après une brève amélioration en 2015-2017, grâce à la modération salariale, la part de marché de la Belgique a reculé, ces dernières années, sur ses marchés de débouchés internationaux (figure 8). Cette détérioration est liée à d’autres aspects de compétitivité que les coûts salariaux, pour lesquels la Belgique performe plutôt médiocrement. La figure 12 montre l’évolution de la position de la Belgique et de ses pays voisins selon le critère de concurrence du Forum économique mondial, qui prend ces aspects en considération. La Belgique a pu améliorer sa position entre 2005 et 2011 mais elle a reculé depuis lors. L’Allemagne et les Pays-Bas performent nettement mieux et ces dernières années, les performances belges se sont également détériorées par rapport au pays voisin qu’est la France. De la même manière que la France, la Belgique obtient de faibles scores concernant les piliers suivants dans la norme de concurrence: business dynamics, skills, product market et labour market. S’agissant des piliers institutions, infrastructure, ICT adaption et innovation capacity, le score de la Belgique est même pire que celui des trois pays voisins. Concrètement, il s’agit en partie des aspects qui pèsent plus généralement sur la croissance potentielle de l’économie belge (par exemple de lourdes régle­mentations publiques, une forte pression fiscale, un fonctionnement du marché du travail rigide). En ce qui concerne spécifiquement le commerce international, la valeur ajoutée relativement faible des exportations belges est un point névralgique. Elles sont principalement axées su­r les biens intermé­diaires et assez peu sur les produits finaux innovants. La Belgique parvient en outre davantage, mais de manière insuffisante encore, à axer ses exportations sur les marchés de croissance émergents lointains.

Un problème qui demande une attention particulière est l’inflation relativement élevée. Mesurés en termes d’indice des prix à la consommation harmonisé, les chiffres mensuels belges en matière d’inflation sont en moyenne plus élevés de 0,4 point de pourcentage par rapport à la zone euro depuis le début de 2008 (figure 13). L’inflation belge semble plus sensible que celle de la plupart des pays de la zone euro aux évolutions des prix pétroliers. Cela s’explique par l’intensité énergétique relativement élevée de l’économie bel­ge. Ainsi, la hausse des prix pétrol­iers a fait augmenter l’inflation plus fortement qu’ailleurs en 2007-2008 et 2010-2011. En outre, la différence d’inflation avec la zone euro était également due à la dynamique des prix relativement vigoureuse dans certains secteurs tertiaires (par exemple dans les télécommunications en raison de la faible concurrence). Conjuguée à l’indexation automatique des salaires, l’inflation plus élevée en Belgique implique le risque d’une spirale tarifaire des salaires. Plus particulièrement, l’indexation des salaires rend la compétitivité de l’économie belge vulnérable aux chocs de prix ex­ternes. Tant la Commission européenne que l’OCDE et le FMI insistent depuis un certain temps déjà pour que l’on modifie en profondeur le mécanisme belge de la formation des salaires. Si on maintient le système de l’indexation automatique comme la ‘vache sacrée’ de la formation des salaires, il faudra veiller en permanence à ce que le hausse des prix à la consommation n’aille pas trop loin.

Plus de personnes au travail

Un déséquilibre qui nécessite également une attention continue concerne la sous-exploitation du potentiel de main-d’œuvre. Durant les années qui ont précédé la COVID-19, le marché du travail s’est principalement amélioré grâce à la conjoncture favorable, alors que de nombreux problèmes structurels sont restés entiers (cf. infra). En 2020, avec 69,9%, le taux d’activité belge était encore loin des 80% visés par les pouvoirs publics à l’horizon 2030 en raison notamment du recul enregistré pendant la crise. Les pays voisins que sont les Pays-Bas et l’Allemagne atteignent d’ores et déjà ce chiffre (figure 14). Le problème ne reflète pas tant un chômage élevé – qui est resté à un niveau plutôt faible malgré la crise – mais plutôt l’important groupe d’inactifs qui ne cherchent pas (plus) de travail (temporairement). Il s’agit en partie de nombreux inactifs qui, tout comme les chômeurs, perçoivent une allocation (exonérés en raison de l’âge ou du passé professionnel, chômeurs exonérés avec complément d’entreprise, exonérés pour des raisons socio-familiales, crédit-temps et congés thématiques, etc.). Les chiffres officiels relatifs à l’inactivité sont encore une sous-estimation étant donné qu’il n’est pas tenu compte de la chute au sein du groupe de travailleurs en raison de l’absentéisme de longue durée. Cet absentéisme a atteint un niveau record ces dernières années en Belgique.

L’augmentation de l’activité est essentielle à la lumière du tassement qui se prépare dans la population sur l’âge actif, et des signaux selon lesquels la pénurie de main-d’œuvre reviendra bien vite après la crise. Les pouvoirs publics doivent lutter sur plusieurs fronts en même temps. Il s’agit de mieux faire correspondre l’offre de travail à la demande, par le biais d’une activation plus intense et d’une réorientation des chômeurs vers le marché des professions demandées, mais plus encore de faire (re)monter à bord les autres inactifs. Dans le même temps, il conviendra d’intensifier les efforts pour accompagner le retour sur le chemin du travail de ceux qui en sont sortis pour cause de maladie de longue durée. Une attention particulière devra être accordée à plusieurs points névralgiques structurels du marché du travail belge. Un premier point concerne le nombre toujours élevé de personnes qui sortent anticipativement du marché du travail. Le taux d’activité des plus de 55 ans a certes augmenté ces dernières années mais avec 53,6% en 2020, il est resté à 7,5 points de pourcentage sous le chiffre de la zon­e euro. Un deuxième est l’intégration difficile des Belges ayant un contexte migratoire. La différence entre l’activité des autochtones et des allochtones n’est nulle part plus élevée qu’en Belgique. De toutes les personnes de 20 à 64 ans nées en dehors de l’UE, seules 52,3% avaient un emploi en 2020, contre plus de 61,7% dans la zone euro. Un aju­stement nécessite des mesures qui offrent structurellement, aux citoyens d’origine allochtone, de meilleures opportunités d’enseignement et de travail, et les incitent à profiter effectivement de ces opportunités. Un troisième point névralgique concerne l’importante divergence régionale. Exception faite de l’Italie, les différences régionales du taux d’activité dans la zone euro ne sont nulle part ailleurs au­ssi importantes qu’en Belgique. La régionalisation de la politique du marché du travail, qui découlait de la 6^e réforme de l’État de 2014, a permis de mener une politique axée sur les groupes cibles, sur mesure pour chacune des régions. Cela n’a pas permis d’infléchir la discrépance régionale de manière significative pour l’instant.

Assainissement des finances publiques

La crise du coronavirus a infligé un sérieux revers aux finances publiques. Le fait que le déficit ait grimpé en flèche en 2020 est normal en soi au vu des mesures gouvernementales qui ont été nécessaires pour soutenir l’économie dans des circonstances exceptionnelles. Le problème, c’est que l’on n’a pas suffisamment profité de la situation économique favorable avant la crise pour assainir les finances. D’une manière plus générale, les pouvoirs publics ne sont quasiment jamais parvenus, au cours des deux dernières décennies, y compris durant les années sans crise, à atteindre effectivement l’objectif qu’ils s’étaient fixé dans les programmes de stabilité annuels (figure 15). Ce faisant, les finances publiques sont restées loin de l’équilibre structurel visé. Si l’on y ajoute le ratio d’endettement élevé, cela porte atteinte au patrimoine et à sa capacité d’amortir les chocs économiques. La position de départ défavorable au début de la pandémie illustre une fois encore que la politique budgétaire en Belgique a souvent été procyclique par le passé: en période de conjoncture élevée prononcée, on n’a pas constitué d’excédents budgétaires alors qu’en périodes de faible conjoncture, on a été contraint d’intervenir de manière restrictive. Cela comporte le risque que l’économie atterrisse dans un cercle vicieux.

Après la crise, des efforts seront nécessaires pour garantir la pérennité des finances publiques à plus long terme. Il faudra en outre tenir compte de l’augmentation des coûts en matière de vieillissement de la population. Il est important que l’assainissement ne devienne pas contre-productif. Un assainissement trop rapide et significatif pourrait hypothéquer la reprise économique, ce qui pourrait gommer la diminution du déficit et de la dette. Ce qui ne veut pas dire que l’on ne doit pas faire grand-chose, voire ne rien faire. En démarrant l’assainissement de manière la plus axée possible sur la croissance (par exemple augmentation de l’efficience publique, principalement les économies au lieu de nouveaux impôts, le verdissement des impôts, ne pas sabrer dans les investissements) et en l’assortissant de réformes structurelles qui soutiennent la croissance (par exemple la diminution des charges administratives, la simplification des impôts, la flexibilisation des marchés du travail et des produits), la détérioration des finances pourrait être jugulée, tandis que la croissance potentielle pourrait être dopée. La stimulation de la croissance économique et du taux d’activité offrent en effet une base importante pour assurer la pérennité des finances publiques à long terme.

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